Die Frage nach einer Neubestimmung der deutschen Zuwanderungspolitik wird insbesondere seit dem Start der "Greencard"¹⁾-Initiative der Bundesregierung im Frühjahr 2000 immer lauter gestellt. Zum einen ist die "Gastarbeiter"-Frage²⁾ der 60er und 70er Jahre noch nicht endgültig beantwortet, da die damals de facto eingewanderten Menschen heute immer noch im offiziellen "Nicht-Einwanderungsland Deutschland" als Ausländer gelten. Zum anderen zeichnet sich eine (weiter unten ausführlicher beschriebene) demographische Krise ab, die u.a. auch durch weitere Zuwanderung wenn schon nicht abgewendet, so doch abgemildert werden kann.

Ziel von Migrationspolitik ist die bewusste Steuerung von grenzüberschreitenden Wanderungen zwischen Staaten. Dabei lässt sich Migrationspolitik in drei Aspekte zergliedern:

1. Langfristig angelegte, nach außen gerichtete Entwicklungs- und Menschenrechtspolitik. Stichwort: "Fluchtursachen bekämpfen!"
2. Regelung der Zugangsberechtigung für definierte Personengruppen.
3. Gestaltung der Lebensbedingungen im Aufnahmeland.

Unter Zuwanderungspolitik werden hier die beiden letztgenannten Aspekte verstanden. Es geht also einerseits darum, wer wann einreisen und wie lange bleiben darf. Andererseits muss die Frage beantwortet werden, ob die Zuwanderer in die Aufnahmegesellschaft integriert, von ihr assimiliert oder von ihr separiert werden sollen.

In Deutschland wird Zuwanderungspolitik hauptsächlich auf drei eigenen Politikfeldern betrieben: Ausländerpolitik, Asylpolitik, Aussiedlerpolitik. Die bisherige deutsche Zuwanderungspolitik lässt sich chronologisch grob in vier Phasen unterteilen.

Die erste Phase der bundesdeutschen Zuwanderungspolitik nach dem 2. Weltkrieg begann 1955/60 mit der Anwerbung von Gastarbeitern und endete 1973 mit dem Anwerbestopp. Bedingt durch den Krieg herrschte ein Arbeitskräftemangel in der BRD, der 1961 durch den Mauerbau (der Zuzug von Fachkräften aus der DDR wurde verhindert) verschärft wurde. Auch die einsetzende Bildungsexpansion hinterließ Lücken bei un- bzw. angelernten Arbeitskräften.

In dieser ersten Phase entstand 1965 das erste Ausländergesetz, das im wesentlichen die begrenzten Arbeits- und Aufenthaltsgenehmigungen für Ausländer regelte. Die Lebensbedingungen der Gastarbeiter spielten keine vordergründige Rolle, da man - auch wegen des Rotationsprinzips - davon ausging, dass die Arbeiter nach wenigen Jahren in ihre Heimatländer zurückkehren würden. Diese Prämisse der Ausländer- bzw. Gastarbeiterpolitik erwies sich jedoch später als unrealistisch.

Im Zuge der Ölkrise und einer steigenden Arbeitslosigkeit verhängte die Bundesregierung 1973 den Anwerbestopp, um den weiteren Zuzug von Gastarbeitern zu beenden. Gleichzeitig wurde eine Rückkehrförderung angeboten. Zwar sank die Zahl ausländischer Beschäftigter in den Folgejahren, die ausländische Wohnbevölkerung wuchs jedoch. Einerseits ist dies mit Familiennachzug sowie Kinderreichtum zu erklären. Andererseits griff die Rückkehrförderung nicht. Aus Angst, später nicht wieder einreisen zu können, kehrten vor allem Ausländer aus Nicht-EG-Staaten nicht zurück. EG-Ausländer hingegen tendierten eher zu einer Rückkehr, da für sie eine Wiedereinreise nicht grundsätzlich ausgeschlossen war.

1978 berief die Bundesregierung erstmals einen Ausländer-Beauftragten (Heinz Kühn). Er sieht Deutschland als faktisches Einwanderungsland, und fordert daher Konzepte zur Integration dauerhaft in Deutschland bleibender Ausländer, sowie eine Novelle des Ausländerrechtes. Die offizielle politische Linie bleibt jedoch beim "Nicht-Einwanderungsland Deutschland" und stellt Ausländer vor die Wahl: Anpassung oder Rückkehr. Eine multikulturelle Gesellschaft wird abgelehnt.

Ab etwa 1980 steigen die Asylbewerberzahlen, was eine restriktive Ausländerpolitik insgesamt nach sich zieht. Im Verlauf der 80er Jahre steigen die Zahlen von Einwanderern (u.a. Aussiedler) weiter an, insbesondere in den Jahren 1988/89.

Als Folge der "Einwanderungswelle" 1988/89 wurde die Ausländer-/Asyl- und Aussiedlerpolitik zunehmend restriktiv. Der Zuzug von Aussiedlern wird erschwert. Anträge müssen nun schon im Ursprungsland gestellt werden. 1991 legte Lieselotte Funke ihr Amt als Ausländerbeauftragte aus Protest gegen die Ausländerpolitik der Bundesregierung nieder. 1993 kommt es dann zum sogenannten Asylkompromiss, der Art. 16a GG wird eingefügt und das Asylrecht zu großen Teilen abgeschafft.

1999 wird das Staatsangehörigkeitsrecht reformiert und das Abstammungsprinzip teilweise aufgegeben bzw. durch das Geburtsortprinzip ergänzt. In Deutschland geborene Kinder von Ausländern, die bereits länger im Land leben, erhalten automatisch die deutsche Staatsangehörigkeit (im Rahmen eines Optionsmodells). Damit wird der sogenannten dritten "Ausländer"-Generation signalisiert, dass sie Teil der deutschen Gesellschaft ist. Die Einbürgerung in Deutschland lebender Ausländer wird erleichtert.

Außerdem wird im Jahr 2000 der Anwerbestopp von 1973 aufgeweicht. Die "Greencard"-Initiative der Bundesregierung soll IT-Fachleuten die Einreise ermöglichen und Arbeitserlaubnisse erteilen. Diese Initiative ist nicht eingebettet in ein zuwanderungspolitisches Gesamtkonzept.

Deutschland braucht eine moderne konsistente Zuwanderungspolitik, um Probleme in der demographischen Struktur der Gesellschaft zu beheben, spezifische Lücken auf dem Arbeitsmarkt zu schließen sowie der fortschreitenden Globalisierung (insbesondere der Globalisierung der Arbeitsmärkte) Rechnung zu tragen. Die bisherige Zuwanderungspolitik war inkonsistent, weil sie die Chancen von Zuwanderung verkannt hat bzw. die Notwendigkeit bestimmter (weiter unten aufgeführter) Zuwanderung ignoriert hat. Außerdem besteht ein Widerspruch zwischen der Deklaration Deutschlands als "Nicht-Einwanderungsland" einerseits und der tatsächlich stattgefundenen und stattfindenden Einwanderung sowie der politisch herbeigeführten Arbeitsimmigration (IT-Fachkräfte) andererseits. (Ein Meinungswechsel in fast allen Parteien zu Gunsten einer aktiven Einwanderungspolitik zeichnet sich erst seit Oktober 2000 ab.)

Die Grundanforderungen an eine moderne Zuwanderungspolitik im Einzelnen:

Deutschland schrumpft und überaltert. Seit Jahrzehnten sinkt die Geburtenrate in Deutschland. Derzeit liegt sie bei 1,3. Schätzungen der UN rechnen mit einem Schrumpfen der Bevölkerung in Deutschland um mehr als ein Viertel bis zum Jahr 2050. Grundlage dieser Modellrechnung ist aber auch eine Trendumkehr bei der Geburtenrate, sie müsste demnach immerhin bis auf 1,64 im Jahr 2050 steigen. Außerdem wurde bei dieser Modellrechnung schon eine jährliche Zuwanderung (aber auch Abwanderung) etwa auf aktuellem Niveau berücksichtigt. Wollte man die Bevölkerungszahlen bei oben angenommener Geburtenrate stabil halten, wäre eine Brutto-Einwanderung von etwa 1,5 Millionen Menschen jährlich notwendig.

Problematisch ist nicht die Verkleinerung der Gesellschaft an sich, sondern die damit einhergehende Überalterung, die nicht nur durch die niedrige Geburtenrate, sondern auch durch eine stetig steigende Lebenserwartung verursacht wird. Derzeit macht die Bevölkerungsgruppe der über 60-Jährigen etwa 21,8 Prozent aus. Nach der o.g. Modellrechnung stiege dieser Anteil bis zum Jahr 2050 auf über 40 Prozent. Angesichts solcher Zahlen dürfte die Aufrechterhaltung des heutigen Rentensystems als illusorisch erscheinen. Eine massive Abnahme des Wohlstandsniveaus wird die Folge sein.³⁾

Ebenfalls UN-Studien prognostizieren einen massiven Arbeitskräftemangel in Deutschland für die nächsten Jahrzehnte auf Grund der demographischen Veränderungen. Darüber hinaus ist schon heute eine problematische wie (auf den ersten Blick) paradoxe Situation auf dem Arbeitsmarkt zu beobachten, für die Zuwanderungspolitik eine Lösung sein kann: Trotz hoher (Sockel-) Arbeitslosigkeit (der Gering-Qualifizierten) besteht in verschiedenen Branchen (IT, Gesundheitswesen, Maschinenbau, Biotechnologie, teilweise auch Handwerk) ein Fachkräfte-Mangel. Der Mangel ist akut und kann nicht erst behoben werden, wenn Nachwuchskräfte nach drei Jahren Ausbildung oder fünf bis sechs Jahren Studium zur Verfügung stehen. Das kurzfristige Anwerben von Arbeitsmigranten (Beispiel IT-"Greencard") kann eine Lösung sein, die anschließend sogar noch neue Arbeitsplätze schafft. Zu Grunde gelegt wird hier die These, dass sich, wenn die offenen Stellen in den genannten Branchen besetzt werden, eben diese Branchen weiter entwickeln d.h. weiter wachsen und in der Folgezeit langfristig weitere neue Arbeitsplätze entstehen werden. Befürworter dieser These sehen ansonsten die Gefahr, dass sich Wachstumsbranchen an Deutschland vorbeientwickeln und die Arbeitsplätze in anderen Ländern entstehen.

Hierbei wird deutlich, dass sich im Zeitalter der Globalisierung auch der Arbeitsmarkt internationalisiert. An dieser Stelle ist auch die Zuwanderungspolitik gefragt, denn sie muss die entsprechenden Instrumente schaffen, um die notwendige Flexibilisierung zu ermöglichen. Die aktuelle "Greencard"-Initiative ist bisher noch nicht in ein Gesamtkonzept eingebettet.

Zentrales Steuerungsinstrument einer aktiv und bewusst gestalteten Zuwanderungspolitik ist die Quote. Der Staat legt in Form von Quoten jährliche Einwanderungszahlen fest. Dabei werden sinnvollerweise auch qualitative Merkmale der Einwanderer wie Alter, Beruf, etc. bestimmt, um so gezielt der demographischen Fehlentwicklung der Gesellschaft entgegenwirken und spezifische Lücken auf dem Arbeitsmarkt schließen zu können. Die Anwendung dieses Instruments macht aber nur in den Bereichen "Beeinflussung der demographischen Struktur" sowie "Arbeitsmarkt" Sinn, da hier die (definierbaren) Interessen des Einwanderungslandes ausschlaggebend sind. Umstritten ist dieses Instrument bei der Aufnahme von Flüchtlingen, da die Ursachen für die Höhe von Flüchtlingszahlen außerhalb des Einflussbereichs der Politik ist. Allerhöchstens bei der Aufnahme von (Bürger-)Kriegsflüchtlingen mag eine Quote sinnvoll sein, wie sie jüngst beim Kosovo-Krieg angewendet wurde, da die umfangreiche Aufnahme so gut wie aller Flüchtlinge aus quantitativen Gründen sowieso illusorisch ist. Würde auch bei der Gewährung von Asyl für politisch Verfolgte eine Quote festgelegt, würde man unweigerlich Gefahr laufen, grundsätzlich Asylberechtigte unter Hinweis auf die Quote abweisen zu müssen. Die im Grundgesetz verankerte Asyl-Garantie für politische Flüchtlinge wäre nicht mehr haltbar.

Abgesehen von einigen wenigen Migranten, die ganz bewusst nur auf Zeit kommen (z. B. Saisonarbeiter in der Landwirtschaft) ist eine Aufenthaltsbefristung für Einwanderer vor allem aus zwei Gründen nicht sinnvoll:

1. Das Abwenden bzw. Abmildern der demographischen Krise ist kein kurzfristiges Projekt. Deutschland wird junge Einwanderer über Jahrzehnte benötigen, um zu einem demographischen Gleichgewicht zurückfinden zu können.
2. Außerdem ist es eine Illusion (vgl. "Gastarbeiter"-Illusion der 60er und 70er Jahre) zu glauben, man könne Zuwanderer nach langjährigem Aufenthalt zu einer Ausreise zwingen. Vor diesem Hintergrund ist die zeitliche Befristung der IT-"Greencards" kritisch zu sehen.

Der zweite wichtige Aspekt von Zuwanderungspolitik (vgl. Definition) ist die Gestaltung der Lebensbedingungen der Zuwanderer im Aufnahmeland. Es geht also um die Frage: Sollen die Einwanderer in die Gesellschaft integriert werden? Oder sollen sie von der Mehrheitsgesellschaft separiert bleiben? Wer soll ggf. integriert werden? Und was wird eigentlich unter Integration verstanden?

Die Frage nach Integration stellt sich eigentlich nur bei Migranten, die dauerhaft im Land bleiben. Ein Integrationsangebot an Saisonarbeiter ist sicherlich nicht sinnvoll. An dieser Stelle sei nochmal auf die "Gastarbeiter"-Illusion hingewiesen: Nicht nur wer de jure, sondern letztlich wer de facto dauerhaft einwandert, wird in die Gesellschaft integriert werden müssen.

Warum ist Integration so wichtig, und was bedeutet sie? In der politischen Auseinandersetzung ist kaum ein einheitliches Verständnis dieses Begriffs zu entdecken, darum wird hier auf eine soziologische Definition zurückgegriffen: Der Begriff "Integration" beschreibt einen Prozess der Bildung von Ganzheiten (Einheiten) aus Teilen, speziell von sozialen Systemen aus Elementen, wobei es nicht zu einer völligen Assimilation der einzelnen (hinzugefügten) Teile kommt. Optimal gelungen ist eine Integration dann, wenn sich die Gesamt-Gesellschaft in einem Gleichgewicht befindet. Nach der strukturell-funktionalen Handlungs-/Systemtheorie Talcott Parsons ist dieses Gleichgewicht dann erreicht, "wenn sich die Handelnden im Einklang mit ihren individuellen Bedürfnissen und mit den Erwartungen ihrer Interaktionspartner verhalten, was die Verinnerlichung gemeinsamer Werte und Normen voraussetzt".⁴⁾ Der Zuwanderer, der sich also integrieren will, soll und muss, befindet sich in einem Spannungsfeld zwischen seinen Bedürfnissen bzw. seiner Identität sowie der Erwartungshaltung der Mehrheitsgesellschaft. Die zu beantwortende Frage ist demnach, in welchen Punkten muss sich der Zuwanderer an die Mehrheitsgesellschaft anpassen/assimilieren, bzw. in welchen Punkten muss die Mehrheitsgesellschaft die Andersartigkeit des Zugewanderten hinnehmen?

Eine kleine Schnittmenge lässt sich sehr schnell bilden: Die Zuwanderer werden die Sprache der Mehrheitsgesellschaft lernen müssen (im sich einigenden Europa mag hier einmal Englisch eine Alternative sein). Außerdem wird man als gemeinsame Wertebasis die (im Grundgesetz verankerte) demokratische und rechtsstaatliche Gesellschaftsordnung ansehen müssen.

Problematisch sind vor allem zwei Hürden, die einer Integration im Weg stehen:

1. Die deutsche Vorstellung einer homogenen bzw. homokulturellen Gesellschaft christlich-abendländischer Prägung.
2. Die Definition der deutschen Nation / des Staatsvolkes als Abstammungsgemeinschaft.

zu 1)

Die Mehrheit der deutschen Gesellschaft sehnt sich nach Homogenität, die ein Gefühl von Vertrautheit und Sicherheit vermittelt. Daraus entsteht eine Furcht vor einer (durch Zuwanderung zwangsläufig stattfindenden) Veränderung der christlich-abendländisch geprägten Kultur.⁵⁾ So ist es für viele immer noch befremdlich, wenn der Muezzin der Moschee zum Gebet ruft.

zu 2)

Ein wichtiger Teil der Integration ist die Gleichstellung aller in einer Gesellschaft. Erforderlich ist also auch die politische Partizipation der Zugewanderten, was die deutsche Staatsangehörigkeit voraussetzt. Hier steht man vor einer ethnischen Hürde: Anders als in vielen (westlichen) Ländern basiert die nationale Identität in Deutschland auf der Abstammung, was die niedrigschwellige Einbürgerung erschwert, was wiederum nicht zuletzt der breite gesellschaftliche Widerstand gegen die Reform des Staatsbürgerschaftsrechts im Jahr 1999 gezeigt hat.

Soll also die Integration der Zuwanderer der nächsten Jahre und Jahrzehnte gelingen, so ist eine Neu-Definition der nationalen Identität / der Nation erforderlich z.B. auf der Basis gemeinsamer republikanischer und demokratischer Werte (Verfassungspatriotismus).

Deutschland braucht Einwanderung. Aber Einwanderung allein kann weder die demographische Krise, noch den (spezifischen) Arbeitskräfte-Mangel beheben. Es sind u.a. auch Bildungs-, Renten- und Familienpolitik gefragt.

So beweisen z. B. die skandinavischen Länder mit einer modernen Familienpolitik (Kinder und Beruf in Einklang bringen), dass sich dies demographisch auszahlt: Dort liegen die Geburtenraten bei etwa 1,8 gegenüber 1,3 in Deutschland. Die katholisch geprägten Länder Italien und Spanien, wo noch ein traditionelleres Verständnis von Familie vorherrscht, droht die Geburtenrate auf unter 1 abzufallen.

Bleibt festzustellen, dass mit Zuwanderungspolitik wesentliche Antworten auf wichtige Zukunftsfragen gegeben werden können. Aber ein Versagen von z. B. Bildungs- und Familienpolitik kann Zuwanderungspolitik nicht ausgleichen.